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▲  지난해 12월 10일 오후 서울 여의도 국회에서 열린 본회의에서 2025년도 예산안 수정안을 의결해 재석 278명 중 찬성 183명, 반대 94명, 기권 1명으로 가결되고 있다.


ⓒ 유성호




재정거버넌스는 예산의 편성, 심의 및 확정, 집행, 그리고 결산에 이르는 전체적인 예산과정에서 고금리대환 의회와 행정부가 재정운영과 의사결정에 관여하는 방식을 말한다. 정부와 국회 간의 재정거버넌스의 문제는 기본적으로 헌법에서 한 나라의 정치형태, 즉 의회와 행정부의 관계를 어떻게 규정하고 있느냐와 밀접하게 연관된다. 따라서 의원내각제를 택하는 나라와 대통령제를 택하는 나라의 재정거버넌스는 근본적으로 다를 수밖에 없다.

의 1주택자 디딤돌대출 원내각제를 택하는 나라들은 의회의 다수를 점하는 당이, 단독으로 혹은 연합하여, 행정부를 구성하므로 예산안이 행정부에서 준비되면 이것이 의회에서 수정되고 통과되는 과정에서 의견 차이가 크지 않은 것이 보통이다. 이들 나라의 재정거버넌스 체계도 이러한 제도적 배경 위에서 마련된 것이다. 그러나 대통령제하에서는 의회의 다수당과 대통령의 소속 정당이 다를 수도 직업군인 월급 있기 때문에 예산안의 내용에 대한 의견과 시각이 양 헌법 기관 사이에 차이가 날 수 있다.
대통령제 국가들의 재정거버넌스 체계도 대통령제의 헌법체계에 상응하도록 제도화되어야 한다. 국민에게 선출된 대통령의 대통령실과 대통령이 임명한 기획재정부(기재부) 장관이 지휘하는 기재부 예산실의 예산에 대한 편성 권한을 인정하면서도 마찬가지로 국민에게 모두 드리리 선출되어 국민을 대표하는 국회에게 행정부가 제시한 예산안을 수정하고 행정부의 집행을 감독할 수 있는 권한이 부여되어야 한다.
기획재정부 예산실의 비대한 권한의 문제
현재 우리나라의 예산 편성 과정에는 행정부, 그리고 행정부 내 기재부 예산실에 예산 결정 권한이 지나치게 집중되어 있다. 기재부 예산실의 막대한 권력에 대한 호텔취업정보 비판은 매우 오래된 것이다. 우리나라 공공부문의 부정적인 측면들은 많은 부분 예산실의 이 비대한 권한과 연계되어 만들어졌다. 기재부 이외 개별 부처들은 자신들의 영역에서 개별 예산사업들을 기획하고 편성하는 작업에서 밀려나면서 어려움을 겪고, 전문성도 점차 잃어버리고 있는 상황이다.
이 문제를 어떻게 해결하느냐 하는 것이 재정거버넌스의 올바른 정립을 위한 핵심과제라고 볼 수 있다. 재정거버넌스 이슈의 핵심은 결국 예산과정에서 기재부와 타 부처와의 관계가 제대로 정립되어야 한다는 것이다.
구체적인 제도개편이 필요한 사안들이 있다. 우선 행정부가 국회에 예산안을 제출한 이후 변화된 경제 상황을 반영한 세수추계 변경치를 국회에 제공하고 예산집행과정에서 이 정보가 활용되어 국민경제에서 필요한 조처가 적시에 이행될 수 있도록 제도개편이 이루어져야 한다.
정부가 심의를 위해 국회에 제출하는 차년도 예산안은 다음 해의 세수추계자료와 함께 제출된다. 하지만 국회에 제출한 세수추계자료가 나중에 실제로 실현되는 세수입과 크게 차이가 날 경우, 예산의 집행과정에서 예기치 못한 혼란이 야기될 수 있다.
실제로 세금수입이 정부에 유입되는 한 해의 중반이 지나가면 세수입 추세가 거의 결정된다. 이 시기 이후엔 큰 변화가 잘 생기지 않는다. 한 해의 7월에서 9월, 즉 3분기 정도가 그때인데, 그 시기에 추세를 보며 이루어진 전망치는 그 전 해에 예산안을 마련하면서 준비한 세입전망보다 훨씬 더 정확하다. 그러므로 기재부가 당해연도의 전반기 세수입 추이를 감안하면서 8월쯤 전년도에 제출한 당해연도의 세수추계 예측치를 재추계하여 국회에 수정자료를 제출하도록 제도를 변경하고 법제화할 필요가 있다.
세입 및 세출예산의 추경이 필요한 경우를 국회가 명확하게 인지할 수 있도록 정확한 세수입 정보자료를 예산 집행연도 기간에도 제공하자는 것이다. 세수결손이 발생할 때 정부가 반드시 추경(세입예산, 그리고 필요한 경우 세출예산)을 거치도록 요건을 명시하면, 경제에 미치는 부정적 효과를 최소화할 수 있다.

재정전략회의가 제대로 작동하기 위한 조건










▲  최상목 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관 14일 정부서울청사에서 열린 국무회의에 입장하고 있다.


ⓒ 연합뉴스




둘째 예산안자동부의제도는 예산안 심사가 기한 내에 완료되지 않을 경우, 예산안을 자동으로 본회의에 부의하는 것이다. 이 제도는 국회선진화법의 일환으로 예산안 상정을 둘러싼 갈등을 완화하고 헌법상 의결시한 준수를 위해 2015년 회계연도 예산안부터 시행되었다.

예산안자동부의제도 도입 이후에도 예산안 의결시한 준수라는 목표는 달성하지 못했지만, 의결시한을 소폭 앞당기는 효과는 있었다. 그러나 부작용이 만만치 않다. 정부가 국회에 예산안 수정을 요구할 시 대응할 유인이 대폭 줄어들면서 예산안이 충분한 심사 과정을 거치지 않고 졸속으로 처리될 개연성이 높아졌다. 예산안자동부의제도의 도입이 야기한 단점은 장점을 압도하는 것으로 평가된다. 때문에 해당 제도를 폐지하거나 대폭적인 보완이 요구된다.
재정거버넌스의 개혁에서 가장 중요한 것은 총액배분자율편성예산제도의 실현이다. 예산이 지속적으로 증가하여 총량적 재정규율을 해치지 않도록 예산총량에 대한 판단은 재정전략회의(국무회의)에서 하도록 하고, 개별 분야에 대한 책임은 각 부처에서 담당해야 한다는 것이 총액배분자율편성예산제도다.
총액배분자율편성제도의 내실화를 위해서는 각 부처가 자율적으로 배분한 사업별 재원을 최대한 존중해야 한다. 해당 제도 도입에서 가장 중요한 것이 예산편성 과정에서의 부처 자율성 확대다. 개별 부처들의 영역에 속하는 사업 분야에 대한 기재부의 결정권 행사를 제어함으로써, 둘 사이 권한의 배분을 적정화해야 한다. 이는 곧 기재부가 국회나 대통령실에 대하여 갖는 비정상적 통제력을 줄이는 것을 의미한다.
재정전략회의가 제대로 작동하기 위해선 경제자문기구와 세수추계전담기관의 역할도 중요하다. 재정전략회의에서 예산 관련 정치적 의사결정이 잘 이뤄지기 위해선 관련 정보가 객관적으로 정리돼 제공되어야 한다.
예산부서 조직개편이 필요하다
대통령제 하의 우리나라에서 총액배분자율편성예산제도의 실현이 현실적으로 쉽지 않다는 지적이 있다. 대통령제에선 장관 재임기간이 대체로 짧아서 소관분야의 사업예산 편성을 책임질 정도의 경험이 누적되기 어렵다는 것이다. 그러나 부처장관의 재임기간이 짧은 건 대통령제의 필연적인 특징이라고 보기는 어렵고 부처장관의 임기가 짧다고 하여도 장관은 책임을 지는 위치에 있을 뿐이다. 특히 부처별 사업예산 편성은 각 부처 예산기획관리실에서 하는 것이고 장관은 부처를 대표하여 이 내용을 재정전략회의에서 잘 전달하는 것이기에, 본질적인 문제에서 차이를 만들지는 못할 것으로 보인다.
예산부서의 조직은 총액배분자율편성예산제도에 상응하도록, 동 제도가 명실상부하게 실행될 수 있도록 개편되어야 한다. 예산의 총괄적 결정(전체 규모, 지출구조의 방향성 등)은 재정전략회의를 주관하는 대통령실에서, 분야별 사업예산의 편성 및 기획은 보건복지부, 노동부, 국방부 등 개별 부처에서 담당하도록 하는 체계가 제대로 작동되도록 조직개편이 이루어져야 한다.

이 경우 기재부는 개별 부처에서 담당하는 예산사업에 대한 성과를 평가하며 미래의 더 효율적인 예산편성을 위한 기초자료를 제공하는 역할을 수행하면 된다.










▲ 김유찬 포용재정포럼 회장


ⓒ @포럼 사의재




*필자 : 이글을 쓴 김유찬 (전)홍익대 교수는 포용재정포럼 회장으로, 한국조세재정연구원장을 역임했습니다. 학회활동으로는 한국조세연구포럼과 한독경상학회 회장을 역임했으며 재정학, 조세정책, 정의론 분야에서 연구활동을 하고 있습니다. 저서로는 <왜 조세체계는 정의로워야 하는가>(2016)가 있으며 올해 하반기 '재정정책'과 '정의론'분야에서 새로운 저서가 출간될 예정입니다.